Analytický článek Centra bezpečnostních studií (CEBES) - Chybná novela zákona o služebním poměru nikomu neprospěje

Chybná novela zákona o služebním poměru nikomu neprospěje

CEBES, 20. 2. 2017

Vláda předložila do Parlamentu ČR návrh novely zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Návrh byl proklamován jako odstranění nespravedlností, ke kterým docházelo zejména v důsledku toho, že příslušníci bezpečnostních sborů, zejména Policie České republiky (PČR), jsou nuceni ke službě 150 hodin přesčas zadarmo v průběhu kalendářního roku. Návrh současně obsahuje i zřízení náborového příspěvku, příplatků za službu ve svátek, zavedení zkušební doby při nástupu do služebního poměru a řadu dalších technikálií, které se v průběhu let nashromáždily a ministerstvo vnitra, jako gestor celého systému služebního poměru, je uznalo za vhodné nyní řešit.

 

Příslušníci bezpečnostních sborů v jejím důsledku více peněz v žádném případě nedostanou, destabilizovaná policie se pro uchazeče rozhodně atraktivnější nestane, sociální jistoty příslušníků budou opět o něco více ohroženější, a přesto, že to nikomu nic nepřinese, se bude daleko více papírovat v kancelářích, namísto dohlížení nad bezpečnostní situací v ulicích.  To vše musí být každému zasvěcenému jasné hned po prvním přečtení předkládané vládní novely.

 

Celkové rozpočtové dopady na proplácení přesčasů pro PČR jsou uváděné ve výši 88,4 mil Kč ročně, tedy 184 korun na jednoho příslušníka PČR měsíčně (pro všechny sbory pak 210 mil Kč ročně), to však nepokryje ani jednu hodinu policejní práce s odvody za měsíc (v letošním roce je průměrný rozpočtovaný služební příjem policisty přes 35 000 Kč měsíčně), tak o jakém proplácení se tedy mluví? Té necelé jedné hodiny měsíčně?

 

A všechna ostatní navrhovaná opatření, skvěle předvolebně a notně pokrytecky prezentovaná, prý velmi atraktivní a příslušnými odborovými organizacemi skutečně nadšeně vítaná, typu příplatek za svátky či dokonce i náborový příspěvek ve výši až 150 tisíc Kč, budou „rozpočtově neutrální, a to včetně zavedení možnosti využití náborového příspěvku a zavedení příplatku za službu ve svátek, jelikož náklady s nimi související budou bezpečnostní sbory hradit z vlastního rozpočtu“. To doslova uvádí ministerstvo vnitra v důvodové zprávě ke sněmovnímu tisku 1024 (který je dostupný zde), doručenému poslancům 6. února 2017. Takže buď ty peníze má vedení policie někde schované, záměrně je svým lidem nedává a cíleně tak zhoršuje vnímání PČR nejen veřejností (viz srdceryvné historky o tom, jak je na tom mladý policista hůře, než kdejaký skladník, atd.), anebo je nemá a pak všemi vítaná novela (dokonce i opozičními poslanci, kteří zřejmě také zjevně nepochopili, o co jde) má ukázat, jak se konečně předvede u bezpečnostních sborů hodně muziky za žádné peníze. Kdyby však šlo jen o tu výslednou předvolební kakofonii, nestálo by to za řeč, ale ona hrozí další vlna destabilizace bezpečnostních sborů, zejména policie, další frustrace příslušníků, a to nejen těch řadových, kteří nedostanou to, na co se těší, ale i těch řídících či nadprůměrně výkonných, kteří budou muset tu socialistickou hru čelem k masám ze svých odměn a osobních příplatků zaplatit. A všichni budou mít důvodné obavy, že přijdou o to, na co už nárok dávno mají. Rozpočtová neutralita má svá jasná pravidla. Bohatým se bere a chudým dává, naopak to nejde. To vše dohromady však náš pocit bezpečí nevylepší. A proto se nad tímto vládním návrhem ještě trošku pozastavme.

 

Ministerstvo vnitra si pro předložení této novely do předvolební politické strkanice v Poslanecké sněmovně vybralo tu nejméně vhodnou dobu, jak vyplývá z historických zkušeností. Z hlediska obsahu by tento tisk neměl být předložen vůbec.

 

Příslušníci a příslušnice bezpečnostních sborů, kterých je v našem státě kolem 65 tisíc, lze označit za privilegovanou a slušně vzdělanou vrstvu obyvatelstva, jejíž životy byly zasaženy poměrně významnými omezeními nejen politických aktivit, ale zejména nemožností podnikání či jiného podílu na jakékoliv výdělečné činnosti, výměnou za to, že budou sloužit státu. Jsou to nejenom policisté, ale i hasiči, příslušníci vězeňské služby, celníci, zpravodajci a inspektoři, kteří jsou odkázáni pouze na tabulkové platy, které jsou každoročně vyměřeny podle předpokladu kondice státní kasy. A v minulých letech to nebyla žádná sláva. Dokonce v roce 2011 bylo v důsledku krize odebráno 10 % z platového tarifu, přičemž tyto restrikce jsou pouze pozvolna napravovány. A příslušníci čekali, že bude líp… V letošním roce se začalo blýskat na lepší časy, ve střednědobém horizontu to vypadá, že by se mohly stavy naplnit a platy ještě stoupnout.

 

Koncepce služebního poměru je od 70. let minulého století založena na tzv. odkládání části platu na dobu po jeho skončení, byť s také pravdivým odůvodněním, že jde o kompenzaci za snížení společenského uplatnění. Pokud podle současného zákona trval služební poměr alespoň 15 let, tak je bývalému příslušníkovi vyplácena doživotně dávka (snížená v okamžiku nároku na důchod o jeho skutečnou výši), která činí od 20 % jeho průměrného platu za konkrétní dobu, strávenou ve službě. Po 30 letech služby se jedná o 50 % (což je maximum) dosaženého průměrného platu za poslední kalendářní rok, resp. poslední tři roky, podle toho, co je pro bývalého příslušníka výhodnější. Na okraj lze zmínit, že v letech 2011-2016 byla na tyto dávky, z důvodů dopadů hospodářské krize, uvalena srážková daň ve výši 15 %. Od letošního roku tomu tak, na základě poslanecké iniciativy, již není.

 

Nynější zákon o služebním poměru byl připravován počátkem minulého desetiletí, v době, kdy zde vládla Česká strana sociálně demokratická. Ze zákona se stalo politikum. Kvůli zbytečným politickým tahanicím došlo po účinnosti zákona v roce 2007 k částečnému personálnímu vyprázdnění zejména Policie České republiky, ze které odešlo několik tisíc lidí, kteří po dosažení 15 let služebního poměru měli nárok na 20 % platu. A to přesto, že služební příjem významně skokově stoupnul, že byla zkrácena pracovní doba (s povinností eventuálně odpracovat toto zkrácení v rámci neplacených přesčasových hodin), ale plat krácen nebyl, tedy 150 hodin se proplatilo všem. A to přesto, že ve výrazně zvýšeném tarifu, zvláštním příplatku a také celkovém průměrném služebním příjmu byly kompenzovány všechny příplatky, včetně sobot, nedělí a svátků. Odpadlo pouze to zbytečné papírování. Výrazně tenkrát stouply příjmy všech příslušníků, přesto stávkovali (společně třeba s panem senátorem Bublanem) a odcházeli.

 

Ke stávajícímu návrhu již členové levicové opozice nevyloučili poslanecké aktivity, co se týká výsluhových nároků. A nejen to. Protože MV zároveň žádá od 1. července 2017 o zvýšení tarifních platů o 10 % (a je nepochopitelné, jestli mu a odborům jde tedy více o toto faktické a hmatatelné navýšení platů příslušníků nebo o virtuální realitu v důsledku navrhované změny služebního zákona) a tento požadavek vyčíslila na 3 476 004 000 Kč ročně, přispěchal ministr financí s vyjádřením, že to budeme řešit komplexně (po volbách) pro všechny státní zaměstnance s účinností od 1. ledna 2018. A jestli chcete vylepšit odměňování, snižte si výsluhový příspěvek a zcivilněte. Výsledkem těchto snah bude opětovné obětování celé generace zkušených příslušníků. Je až tragikomické domyslet, jak bojovníci za hloupou a nic nepřinášející novelu služebního zákona raději obětují navýšení tarifů, jak nakonec přistoupí k osekávání výsluhových příspěvků za nic, za to, že jednou jejich výše, po odečtení přiznaného důchodu, bude nula. Pak ovšem ta kompenzace za snížení společenského uplatnění, za celoživotní zákaz jakéhokoliv podnikání a jakékoliv možnosti přivydělat si na důchod (kterého se řada příslušníků ani nedožije), bude také nula.

 

K samotnému meritu návrhu lze uvést, že se ve většině navržených změn jedná o krok zpět. Příslušníci mají stanovenu dobu služby na 37,5 hod. týdně, což po započtení předpokládaných 150 hodin přesčasů ročně činí obvyklých 40 hod. za týden. A to nesmíme zapomínat, že s účinností stávajícího, mnohými zjevně nenáviděného, služebního zákona byla prodloužena dovolená o týden, stejně jako měsíční nemocenská za plný plat. S aplikací tohoto zákona, účinného od roku 2007, nebyl kromě standardních počátečních nedostatků problém, přesčasy se čerpaly v přibližně stejném poměru placených a neplacených. V důsledku rozpočtové krize a snižování stavů však začali někteří policejní šéfové (zejména ti z Johnova hnízda) nahrazovat tento deficit zvýšeným čerpáním neplacených přesčasů, a dokonce přesčasové hodiny protiprávně plánovali, aby vůbec mohli zajistit službu. V současné době je peněz na nové příslušníky dost, takže žádný služební funkcionář nemusí nikomu přesčasy „plánovat“ a litera zákona může být konečně dodržována.

 

Není tedy žádný důvod k tomu, aby bylo ustanovení rušeno. Naopak, je to jeden z postulátů soudobého služebního poměru, který jej odlišuje od pracovně-právního vztahu a kterým je společnosti garantována úroveň bezpečí. Přesčasovou práci totiž lze proplácet, a to buď po vyčerpání předpokládaných 150 hodin, nebo z nařízené služební pohotovosti. Takže vlastně žádný problém není, jde o bouři ve sklenici vody, vyvolanou nespokojenými „hodináři“. Každému musí být jasné, že bude-li řečeno, že každá hodina navíc se proplácí, pak jejich potřeba bude stoupat. A diskuse o náhradním volnu, je-li pravda, že jsou podstavy, že je ohrožena bezpečnost, že jsou nové bezpečnostní výzvy, že služba bude atraktivnější, přeci logicky nepřipadá v úvahu. Ale co s tou rozpočtovou neutralitou? Všichni si polepší, nikdo nebude otročit zadarmo jako doposud, a přesto to stát nebude stát ani korunu. Zázrak nebo nesmysl? Navíc si mohou být všichni jistí, že zrušíme-li 150 hodin neplacených přesčasů, proč nezrušit všechny důvody, které k tomuto kompenzačnímu opatření vedly? Proč nemít týdenní dobu služby 40 hodin stejně jako u příslušníků armády? Proč nakonec nepřejít i u hasičů na dvanáctihodinové směny a trpět nadále zjevné otroctví, které jim přikazuje strávit ve službě 240 hodin měsíčně (10 směn)? Proč i u ochranné služby PČR důsledně nedodržovat 37,5 hodiny týdně? Když tedy tu atraktivitu služby rozhodující měrou neovlivňuje skutečně dosažený služební příjem, ale atraktivní a neupřímné předvolební bláboly, tak proč ne?

 

Stejně i další navrhovaná změna je krokem nazpět. Náborový příspěvek, tak jak je koncipován v návrhu, zcela jistě kvalitnější uchazeče do služebního poměru nepřivede. Je to vlastně vyplacení peněz předem, nikoliv za odvedenou práci, ale za to, že občan vstoupil do řad bezpečnostního sboru a předpokládá se, že tam nějakou dobu (4 roky) setrvá, jinak příspěvek, resp. poměrnou část, vrátí. Náborový příspěvek byl vyplácen v 80. letech min. století a navíc se hodí spíše do průmyslové výroby. Pokud se někdo domnívá, že jeden den znáboruje policistu a ten druhý den chrání naše bezpečí, je na omylu. Ani ty čtyři roky nestačí. Má-li někdo v úmyslu 4 roky připravovat pracovníky soukromých bezpečnostních agentur či městských policií (MP), navíc opět z peněz stávajících příslušníků (viz opět rozpočtová neutralita), postupuje správně. Oni skutečně za 4 roky odejdou, nic nevrátí, jen ti, co neodejdou, se opět složí na ty nové, co přijdou. A soukromé bezpečnostní agentury či MP jen můžou zvýšit cenu (nástupní plat) takto vyškolených, už bývalých, příslušníků. Chce-li ale někdo stabilizovat situaci v Praze či jinde a zarputile trvá na novém institutu ve služebním zákonu, ať si pohraje s příspěvkem stabilizačním, který bude rozpočtově pokrytý a bude vycházet z principu, že příslušný příslušník bude příspěvek dostávat výhradně po té, kdy v předmětném regionu skutečně plnohodnotnou službu odvede a ke stabilizaci bezpečnostní situace tak skutečně přispěje.

 

Opětovně zaváděná 6 měsíční zkušební doba zcela boří další postulát – služební poměr na dobu určitou. Ta je zavedena v současné době – nejdéle po třech letech od vzniku služebního poměru se po složení služební zkoušky automaticky mění na dobu neurčitou. Uzákoněno to bylo poté, kdy původní zkušební doba v délce jednoho roku byla slepou uličkou. Policista jí strávil ve škole. Proto se zavedl služební poměr na dobu určitou, ve kterém příslušník absolvoval jak školu, tak se dostatečně projevil ve službě. Pokud opakovaně nesložil služební zkoušku, nebo se ukázalo, že je neschopný, služební poměr skončil uplynutím doby určité.

 

Oproti zkušební době je služební poměr na dobu určitou výhodnější i pro příslušníka, např. proto, že mu mohou banky poskytovat hypotéky, může čerpat příspěvky FKSP, apod. Zkušební doba by byla třetím typem služebního poměru (zkušební doba/doba určitá/doba neurčitá), což je z hlediska pracovního práva nepřijatelně komplikované a zavádějící. Není-li ovšem, a zdá se, že je, toto laškování se služebním zákonem pouze další přestupní stanicí na cestě do zákoníku práce. I to už tady bylo a bezpečnostním sborům, ve srovnání se stávající situací, to opravdu neprospívalo.

 

Zavedení příplatků za práci ve svátek je též obdobným krokem nazpět. Logickým postulátem stávajícího služebního poměru je zvýhodnění tarifního platu příslušníků ve směnném provozu o 10 %.  Směnný provoz nerozlišuje mezi pracovními dny a dny pracovního volna či klidu, což jsou i svátky. Takže sociální inženýři opět otevírají další Pandořinu skříňku. Protože to bude za příplatky, tak privilegovaní příslušníci budou sloužit ve svátky za peníze. Jak k tomu přijdou ti ostatní? A co příplatky za soboty a neděle? To všechno tady už také bylo. Výkonové odměňování oproti kapitačnímu je výhodnější, tak proč se vracet zpátky k nedokonalému a administrativně náročnějšímu systému. A desetiprocentní kompenzace pro směnaře bude zrušena, když už pak nebude co kompenzovat?

 

Jeden z mála pozitivních kroků v návrhu novely je odstranění dvouměsíční prekluzivní doby (subjektivní lhůty) k projednání kázeňského přestupku, na kterou bylo upozorňováno delší dobu. U běžných přestupků občanů bylo promlčení prodlouženo a ve služebním poměru pořád platil historický relikt, že kázeňský přestupek musí být projednán do dvou měsíců od doby, kdy se jej dozvěděl služební funkcionář. Ten, pokud se s podezřením na spáchání trestného činu obrátil na inspekci, si mohl být jistý, že až se mu vrátí zpět k projednání přestupku, lhůta už dávno vezme za své.

 

Kvůli této a dalším technickým změnám ale není přece třeba otevírat celý zákon. Lákavou pobídkou je ale voličský potenciál. Politici napříč spektrem totiž předpokládají, že pokud budou novelu prosazovat, tak dostanou ve volbách hlasy těch, kterých se tyto zdánlivě pozitivní změny dotknou. Příslušníci bezpečnostních sborů spolu se členy svých rodin, kamarády, známými, sympatizanty a bývalými příslušníky tvoří elektorát o síle až 500 tisíc voličských hlasů. A to už je slušná návnada. Ale i v tom se mýlí. Možná by si měli připomenout, jaké voličské preference příslušníci bezpečnostních sborů v minulosti měli.

 

Jak známe z minulosti, otevření tohoto zákona a následné diskuse o něm povedou pouze k nabobtnání pnutí uvnitř sborů, zejména policie. Příslušníci nakonec nebudou věřit ani politikům, ani svým nadřízeným. Opět zavládne panika z ohrožení výsluhových příspěvků. Mnozí politici tomu notně napomáhají. Teď dostanou příležitost se projevit naplno. Ministerstvo financí už tak učinilo. Při dostatečném právním povědomí o retroaktivitě může opět zvítězit teorie, že kdo uteče, ten vyhraje. Pouze loutkový ministr vnitra John říkal: „…ať si klidně odejdou, až budou peníze, tak je vezmeme zpátky!“ Jakýkoliv příčetný ministr vnitra však takto uvažovat nejen nesmí, ale musí obdobným situacím všemožně předcházet. To se s předkládanou novelou zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů rozhodně nepovedlo.

 

Obavám a pochybnostem navíc nahrává i důvodová zpráva k předloženému návrhu. V podstatě veškeré náklady, jak již bylo řečeno, mají být pokryty stávajícími rozpočty jednotlivých bezpečnostních sborů. To však nekoresponduje se záměrem navyšovat platy příslušníkům a vůbec už ne vyplácet náborové příspěvky a příplatky za práci ve svátek, je-li tento záměr pravdivý. Situaci nemůže zhojit ani zjevná úvaha, že nejprve se předloží do Sněmovny zákon bez správně vyčíslených rozpočtových dopadů, který vyvolá obrovské pozitivní očekávání příslušníků a následně se na něj seženou peníze prostřednictvím nařízení vlády, kterým se stanoví stupnice základních tarifů. Obě úvahy jsou nejen za hranou stanovených pravidel, ale i dobrého vkusu. Jsou-li v rozpočtu peníze za nenaplněné stavy, atd., není nic jednoduššího, než nařizování neproplácených přesčasů služebním funkcionářům zakázat, kritické regiony příslušnými navýšenými mzdovými prostředky stabilizovat, atp. Nejsou-li, pak předkládaná novela zákona je nepřináší. A že se bude za přesčasy a službu ve svátek dávat náhradní volno, to je přece nesmysl od samého začátku. Je zarážející, že to alespoň odboráři nahlas neřeknou. Všechno to předvolební harašení se přeci dělá jen kvůli penězům. A i kdyby se náhradní volno někomu dalo, tak za něj musí sloužit někdo jiný a ten to asi nebude dělat zadarmo. Ale možná, že si místo příjmu vezme také náhradní volno a za něj to odslouží někdo, kdo si vezme náhradní volno zase později…

 

Bylo by také velmi rozumné, jakékoliv zásadní změny služebního zákona diskutovat zejména se středním managementem. A s nimi moc nemluví nikdo, ani odboráři, ani nejvyšší služební vedení, ani poslanci či ministři. Vedoucí oddělení a odborů jsou však ti, kteří se potýkají s rozbujelou administrativou a musí řešit problémy s nedostatkem příslušníků a občanských zaměstnanců, kteří by jim mohli ulehčit. Pokud jim politické rozhodnutí administrativu ještě přidá, tak rozhodně jásat nebudou. Přitom na nich stojí celá tíha organizace výkonu služby, zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti nás všech. Že jsou tito vedoucí ohroženým druhem nejen u policie (neexistuje ani žádný směnový hasič, který by svoje místo dobrovolně vyměnil se svým nadřízeným na denní směně, o to méně ho zajímá, jestli mu pan ministr vnitra v loňském dopisu napsal, že novela zákona mu umožní zrychlený služební postup), to se ví už dlouho. Kroky současného establishmentu jim příliš nepomáhají a možná stovky těchto lidí odejdou ze služebního poměru mezi prvními. Až budou přemýšlet, kde se vezmou peníze na ty přesčasy a svátky, skončí totiž u sebe. Zlatem ověšená generalita oblečená v pravé kůži, vozící se v luxusních sportovních limuzínách a odborářští vůdcové je však sotva nahradí…

 

Rozumným zákonodárcům lze tedy doporučit návrh zamítnout hned v prvním čtení, neboť kdo se nepoučí z minulosti, je odsouzen k jejímu opakování, jenom ta policie to už nemusí tentokrát přežít.