Komentář Centra bezpečnostních studií (CEBES) - Bezpečnost jako melouch aneb policistou na vedlejšák

CEBES, 9. 1. 2019

V prosinci 2018 Ministerstvo vnitra poslalo do mezirezortního připomínkového řízení návrh novely zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který je reakcí na vleklý soudní spor týkající se ustanovení, které omezuje právo příslušníků bezpečnostních sborů na jakoukoli jinou výdělečnou činnost, kromě těch, které umožní interní akt řízení ředitele bezpečnostního sboru. Ústavní soud konstatoval, že toto právo může být omezeno pouze zákonem a tudíž od 1. 7. 2019 tento paragraf a vydané služební předpisy přestanou platit.

 

Před několika měsíci zbystřila komunita bezpečnostních sborů pozornost. Nejvyšší správní soud navrhnul Ústavnímu soudu – v případu, který se už několik let vlekl – zrušení § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a Ústavní soud tak skutečně učinil. Pro laickou veřejnost zcela bezvýznamné ustanovení, které omezuje právo těchto příslušníků na jakoukoli jinou výdělečnou činnost, kromě těch, které umožní interní akt řízení ředitele bezpečnostního sboru. Ústavní soud konstatoval, že toto právo může být omezeno pouze zákonem a tudíž od 1. 7. 2019 tento paragraf a vydané služební předpisy přestanou platit.

 

V prosinci 2018 Ministerstvo vnitra poslalo do mezirezortního připomínkového řízení návrh novelizace zákona o služebním poměru, který dává do souladu se zmíněným nálezem Ústavního soudu. Na rozdíl od předchozí úpravy přímo vymezuje činnosti, které může příslušník vykonávat i bez souhlasu nadřízeného a v případě, pokud se jedná o jinou činnost – ať už v zaměstnaneckém poměru, či o osobu samostatně výdělečně činnou – vyžaduje pro rozhodnutí služebního funkcionáře provést řízení ve věcech služebního poměru.

 

Zatímco pozitivním vymezením činností, pro které příslušník nepotřebuje souhlas, se přibližuje k právní úpravě z doby první vyhlášené verze nového zákona v roce 2003, tak procesní stránka je novinkou. V současné situaci překotného vývoje ekonomiky, kdy docházejí pracovní síly a je možnost relativně snadného přivýdělku, to asi skutečně povede k „zatraktivnění práce v bezpečnostních sborech“ – jak v důvodové zprávě konstatuje navrhovatel, ale současně to dává možnost (nikoliv jistotu) – díky řízení ve věcech služebního poměru – sjednotit aplikační pravidla a udržet trend v rozumném a žádoucím stavu.

 

K pochopení situace před nálezem Ústavního soudu je potřeba se vrátit do minulosti. Možná se předejde chybám z „lidové tvořivosti“ některých zákonodárců. První schválená verze nového zákona o služebním poměru byla konglomerátem levicového vládního návrhu a pozměňovacích návrhů i jiných poslanců, kteří se na schválení zákona v závěru projednávání v dolní komoře parlamentu podíleli. Oproti jiným ustanovením nebyl návrh uvedený v § 48 změněn zásadně, ale pouze vypadlo obligatorní vydání souhlasu k činnostem, které nemohly ohrozit zájmy bezpečnostního sboru.

 

Pak ale v roce 2005 přišla hrozba recese a tehdejší vládní koalice ČSSD, KDU-ČSL a Unie svobody sama přišla s návrhem novelizace ještě neúčinného zákona. Hlavním důvodem byla úspora financí ve veřejných rozpočtech. Ta měla být dosažena změnou výpočtu základu služebních příjmů a tzv. výsluhových nároků příslušníků bezpečnostních sborů, v té době čítajících něco kolem 70 tisíc osob. Podle původní verze zákona se výpočet platů odvozoval od průměrného platu v nepodnikatelské sféře, podobně jako to mají soudci, státní zástupci a zákonodárci. Navrženou změnou se platy nadále určovaly nařízením vlády. Došlo i ke snížení maximální hranice výsluhového příspěvku a odchodného. Navíc byla posunuta i účinnost zákona až na rok 2007.

 

Ve vládním návrhu novely bylo i doplnění § 48, které do zákona vracelo zpět obligatorní vydání souhlasu k nekonfliktním činnostem. K novelizaci tohoto ustanovení dávali i někteří opoziční poslanci najevo podporu. Například tehdejší místopředseda Poslanecké sněmovny, bezpečnostní expert ODS a budoucí ministr vnitra Ivan Langer uvedl při projednávání návrhu na plénu sněmovny 1. 7. 2005 toto: „Platný neúčinný zákon je v této oblasti velmi restriktivní. Novela tuto restrikci významným způsobem opouští. Podle mého názoru právní úprava v této oblasti by měla být jednoznačná, neměla by umožňovat různé výklady různých služebních funkcionářů podle toho, jak se to zrovna někomu hodí, kdo je čí kamarád nebo naopak kamarád není. Právní úprava limitu volnosti podnikání by měla vycházet z myšlenky obecného zákazu jiné výdělečné činnosti, který naopak bude doplněn taxativním výčtem činností povolených.

 

Bohužel, místo rozumu nastoupila lidová tvořivost. Poslanec za ČSSD Antonín Seďa navrhnul, aby toto ustanovení bylo doplněno výčtem několika dalších činností, které by mohl příslušník vykonávat i bez souhlasu. Další poslanec za stejnou ČSSD Petr Ibl oproti tomu navrhnul zakázat veškeré mimoslužební činnosti, kromě těch, které povolí ředitel bezpečnostního sboru. Nutno dodat, že P. Ibl je bývalým ředitelem věznice a aplikaci služebního poměru bezpečnostních sborů tedy ovládal. Z toho lze předpokládat, že vycházel ze své praxe a možná i z našeptávání bývalých kolegů, co by se jim asi hodilo nejlépe. Nicméně ani jeden z předkladatelů svůj návrh nijak neodůvodnil.

 

Při schvalování finální verze novelizace bylo tedy vybíráno mezi návrhy poslanců Sedi a Ibla. O Iblově návrhu dokonce prohlásil jeho koaliční partner Pavel Severa (tehdejší bezpečnostní expert KDU-ČSL), že jej považuje za „kuriozitu“. Tato úprava však získala většinu hlasů poslanců. Takže z původně velmi restriktivní úpravy se stala úprava ještě restriktivnější. Deset let se jí musely řídit bezpečnostní sbory. Neustále se hledaly cesty – koordinované odborovými organizacemi –, jak zařídit povolení pro hasiče, aby mohli ve svém volném čase opravovat střechy a taxikařit, celníci se věnovat optimalizaci daní živnostníků a policisté dělat vymahače dluhů a poradce podnikatelů. Oproti tomu bylo několik lidí propuštěno za to, že zakázanou činnost vykonávali, i když jednali v dobré víře, že zakázána není. Např. vedli bytové družstvo, které pronajímalo byty a tedy podnikalo. Nebo měl někdo povolenou výdělečnou činnost ještě podle starého zákona, kdy se to ještě smělo a zapomněl ji ukončit nebo si myslel, že souhlas platí i nadále.

 

Tomu odpovídaly i služební předpisy, které za tím účelem byly stále zdokonalovány. Takže podle současné úpravy mohou hasiči vykonávat téměř cokoliv. Celníci, příslušníci Vězeňské služby a policisté mohou spravovat vlastní majetek, věnovat se pedagogickým, publicistickým, vědeckým a podobným aktivitám, prodávat zemědělské přebytky, vyrábět a prodávat elektřinu, mohou provozovat praxi soudního znalce apod. Policisté mohou navíc dělat i zkušební komisaře pro získání zbrojního průkazu. Příslušníci Generální inspekce bezpečnostních sborů prodávat zemědělské přebytky ani dělat zkušební komisaře nesmějí. Tolik aplikovaná lidová tvořivost z rukou některých našich zákonodárců, která – jak se nyní ukázalo – byla i protiústavní.

 

Mohlo by se zdát, že to je mnoho povyku pro nic. Laik si může myslet, že když má někdo ve volném čase kapacitu dělat ještě nějakou jinou práci, proč by si nemohl přivydělat? Ten problém je ale závažnější a složitější.

 

Příslušníci bezpečnostních sborů mají řadu povinností, které vyplývají z jejich postavení úředních osob – zejména nestranné, řádné a svědomité plnění těchto povinností. Musí se dále zdržet jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními, prohlubovat svoji odbornost, udržovat svoji fyzickou zdatnost, vykonávat službu tak, aby nebyla ovlivňována jejich politickým, náboženským nebo jiným přesvědčením, neohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru, uposlechnout rozkaz nadřízeného, provést služební zákrok i v době svého volna a plnit další povinnosti, které jsou uvedeny v zákonech a služebních předpisech.

 

Za to mají příslušníci určité výhody, které do jisté míry kompenzují újmu, kterou plnění povinností přináší. Oproti jiným zaměstnancům je příslušníkům poskytována 6týdenní dovolená, vyplácen plný plat v případě pracovní neschopnosti trvající do jednoho měsíce, po 15 letech služby mají nárok na 2týdenní ozdravný pobyt a po skončení služebního poměru výsluhové nároky.

 

K naplnění obou účelů je nutné do jisté míry korigovat oblasti, ve kterých je spatřováno ohrožení plnění povinností. Z hlediska střetu zájmů a ohrožení pověsti sboru to je omezení práva na členství v politických stranách a hnutích a výkon podnikatelské, zaměstnanecké či jiné výdělečné činnosti. Vybalancování povinností, benefitů a omezení je nakládáním s ústavními principy a základními lidskými právy a svobodami, a to je třeba provádět, jak vyplývá i z nálezu Ústavního soudu, velmi citlivě.

 

Proto lze považovat za správné, že právní úprava této regulace bude v souladu s Ústavou. Ministerstvo vnitra současně navrhuje, aby s novelizací v tomto znění byl Poslaneckou sněmovnou vysloven souhlas již v prvním čtení. Kromě spěchu – novela totiž musí platit již k 1. 7. 2019 – to možná může být způsobeno i obavou z lidové tvořivosti zákonodárců, na kterou tato problematika již jednou doplatila. V tom případě je spěch pochopitelný.

 

Riziko navíc číhá i jinde. Majitel někdejšího politicko-podnikatelského projektu Věci veřejné byl zainteresován v soukromé bezpečnostní společnosti. Na povrch posléze vyplaval jeho záměr na privatizaci bezpečnosti. Takže by mohl participovat i na zajišťování místních záležitostí veřejného pořádku. Jinými slovy, nejen tam, kde např. policie zajišťuje pořádek a bezpečnost v obcích z titulu zákona, tedy pro obec zadarmo, tam by místo ní mohla nastoupit komerční bezpečnostní služba, samozřejmě za úplatu. Tento dřevní pokus řídit stát jako firmu naštěstí zkrachoval, nicméně obchod se státem dotyčnému vzkvétá a další zaměstnanci by se hodili.

 

To, co bylo doposavad zákonem výslovně zakázáno a nešlo legálním způsobem obejít, však bude moci býti nyní služebním funkcionářem povoleno, nenajde-li pádné argumenty pro nepovolení – viz: „služební funkcionář udělí rozhodnutím souhlas s výkonem jiné výdělečné činnosti za podmínky, že tato činnost nemůže vést ke střetu zájmů osobních se zájmem služby…“ – což bude právně napadnutelné a soudně vymahatelné. A na privatizaci veřejného prostoru se mohou podílet i příslušníci bezpečnostních sborů, např. pokud jim bude povolena činnost v soukromé bezpečnostní agentuře. Ale že by se jednalo o střet zájmů? Nesmysl, vždyť daleko kolosálnější střety zájmů v tomto státě nikdo neřeší a nikoho nezajímají. Může se tak lehce stát, že policisté, celníci a hasiči si budou do práce chodit pouze odpočinout a svoji hlavní činnost zaměří na zcela legálně povolenou činnost výdělečnou.

 

Zákon o služebním poměru umožňuje příslušníkům pracovat i na zkrácený úvazek, ostatně i jeden z bývalých náměstků ministra vnitra je jím doposud. Mohlo by nakonec dojít k tomu, že policistou bude někdo jenom na vedlejšák a bezpečnost bude zajišťovat jako melouch. Tím spíše, že je u některých bezpečnostních sborů v poslední době velmi patrná snaha opět přijímat do služebního poměru dřívější zcivilněné příslušníky z řad personalistů, informatiků, ekonomů, právníků a dalších obslužných profesí mimo přímý výkon služby. Pro vykázání úspěšnosti při náboru (staro)nových příslušníků, či pro utrácení náborových příspěvků, to je dobrý trik. Ovšem prokazování, že jejich soukromá personalistická, ekonomická, právnická či informatická činnost je ve střetu se zájmy služby, natož, že kvůli ní chodí do služby nepřijatelně unaveni, bude složitější. Pro obhajobu potřeby služebního zákona pro příslušníky bezpečnostních sborů je to trend přímo smrtící.

 

V případě, že navrhovaná právní úprava vstoupí v platnost a bude se podle ní postupovat, bude zapotřebí urychleně vydat metodiku, ve které bude popsáno, u kterých výdělečných činností lze předpokládat střet zájmů a ohrožení dobré pověsti bezpečnostního sboru. Metodika však bude právně nezávazná a služební funkcionáři se budou rozhodovat podle vlastní úvahy. Jistě se budou angažovat i odborové svazy, které se podílely již na přípravě nové legislativy.

 

Sjednocování aplikační praxe podle zcela nového modelu bezpochyby nebude bezbolestné a praxe se ustálí až poté, kdy budou vydána nějaká rozhodnutí ve správním soudnictví. To však může trvat několik let. Do té doby se, doufejme, nebudeme setkávat s příslušníky bezpečnostních sborů v různých bizarních rolích, o jakých se v minulosti ani nedalo uvažovat. Příslušníci jednoho z bezpečnostních sborů měli donedávna ve služebním předpise povolenou pořadatelskou službu. Tak ji dělali na diskotéce. Poté, kdy se přišlo na to, že ji zneužívali k okrádání a vydírání podnapilých návštěvníků, ředitel sboru urychleně tuto činnost z povolených vyňal… Kolik takových bude povoleno jednotlivými služebními funkcionáři, než se přijde na to, že škodí?

 

Navrhovaná úprava, mající za cíl najít soulad služebního zákona s Ústavou, jde z tohoto pohledu jistě správným směrem. Aby však jednotliví příslušníci bezpečnostních sborů mohli skutečně pocítit rovnost před zákonem, budou muset jednotlivá rozhodnutí služebních funkcionářů ctít obdobný názor na to, co lze za střet se zájmem služby považovat. To bude klást daleko vyšší nároky nejen na odbornou fundovanost příslušných služebních funkcionářů, ale také koordinované a důsledné metodické řízení ze strany jejich nadřízených. Zatím však v mnoha případech opak je pravdou. Nároky na vzdělání se snižují, o koordinovaném řízení nemůže být řeči. Volání po krajském právu od některých čelných představitelů bezpečnostních sborů je toho otřesným příkladem.

 

Služební funkcionáři budou v každém jednotlivém případě posuzovat rizika, spojená s výkonem vedlejší výdělečné činnosti a zároveň ve všech případech, kdy zjistí, že došlo ke změně okolností, za kterých souhlas vydali – tj. kterákoli z podmínek přestane být plněna – budou povinni souhlas zrušit. Mantinely pro správní uvážení služebních funkcionářů však zákon příliš zřetelně nenastavuje. Je nepochybné, že výkon služby, zejména některých příslušníků (např. zásahový hasič, pořádkový policista, člen zásahové jednotky atd.) zásadně negativně ovlivní už jen fakt, že přijde do služby unavený, neodpočatý či vystresovaný, když ve svém volnu bude dělat „pouze“ třeba učitele na základní škole, natož pak, když bude dělat horníka či vyhazovače v nočním baru. V tom případě by navíc sociální benefity příslušníků, kompenzující jejich neuropsychickou a fyzickou zátěž, ovšem absolvovanou zcela soukromými aktivitami mimo výkon služby, postrádaly jakoukoli logiku.

 

S odůvodněním, že zákon nepřináší žádné dopady na státní rozpočet souhlasit nelze. Tisíce dvojinstančních služebních řízení, včetně případného soudního přezkumu, zadarmo být nemůže. Množství individuálních úvah služebních funkcionářů korupční rizika taktéž nepochybně významně nesníží. Atraktivita služebního poměru se zvýší tím víc, čím více mimoslužebních aktivit bude povolováno. O kvalitě výkonu služby však bude zcela logicky platit opak. Tím nejhorším výsledkem by však bylo souběžné nastolení otázky, k čemu vlastně ještě zákon o služebním poměru pro příslušníky bezpečnostních sborů, po všech těch úpravách a změnách aplikační praxe, potřebujeme. Zákonodárcům i služebním funkcionářům nelze, než popřát zdravý rozum a šťastnou ruku.      

 

I. Bílek, J. Salivar

 

 

 

 

 

 

CENTRUM BEZPEČNOSTNÍCH STUDIÍ
VŠ CEVRO INSTITUT
(CEBES)

Jungmannova 17 / 110 00 Praha 1 / Czech Republic

tel.: +420 221 506 750 /  email: cebes@vsci.cz/

www.cevroinstitut.cz